1.条例目的

根据联合国可持续发展目标8.7¹，国际社会已承诺到2030年消除强迫劳动。然而，强迫劳动仍然非常普遍。根据国际劳工组织（ILO）的估计，全球有2760万人处于强迫劳动状态²。该条例目标是有效禁止在欧盟市场上投放和提供使用强迫劳动制造的产品，并禁止此类产品从欧盟出口。

2.立法历程

该条例最早在2021年9月15日由时任欧盟委员会主席的冯德莱恩在《欧盟年度咨文》（State of the Union）³中提出，而这一提议，正好在2021年2月18日《防止强迫维吾尔人劳动法》（The Uyghur Forced Labor Prevention Act，UFLPA）提交到美国众议院之后不久，二者的联系不言而喻。该欧盟条例立法提案在2022年9月14日递交给理事会秘书处（General Secretariat of the Council），并在2023年1月25日接收来自经济和社会委员会（Economic and Social Committee， EESC）的意见；与之同时的，从2022年9月22日到2024年11月13日，该法案在欧盟理事会中多次讨论，并于2024年11月19日投票表决通过⁴。投票结果显示，欧盟27个成员国中，仅拉脱维亚（人口权重0.42%）与匈牙利（人口权重2.13%）选择弃权，其余25成员国均赞同。

3.征集利益相关方意见

就该条例可能的影响，在2022年5月19日到2022年6月23日，欧盟对主要利益相关方征求了意见。这些利益相关方包括了相关受影响的公司、工会组织、欧盟成员国和非欧盟国家、包括国际劳工组织（ILO）和经合组织（OECD）在内的国际组织、以及各种非政府组织（NGOs）。在这一时间段内，欧盟还采取了证据征集（call for evidence）的方式收集反馈。从5月23日到6月20日总共收到了107份反馈，其中76份附有额外信息或立场文件（position paper）。这些证据反馈主要来自商业协会（33%）、非政府组织代表（31%）、公司/商业组织（15%）、以及工会、公民、政府当局、学术/研究机构等⁵。

该条例的法律基础是《欧洲联盟运作条约》（Treaty on the Functioning of the European Union, 以下简称TFEU）的第114条⁶和第207条⁷。TEFU第114条是关于欧洲议会和理事会应采取措施协调成员国规范，以确保欧盟内部市场的建立和运作的规定，而禁止强迫劳动产品法案目标则是避免因成员国间关于在欧盟市场上销售或提供使用强迫劳动制造的产品的规范的差异而产生的贸易障碍和竞争扭曲；同时该条还规定，欧洲议会和理事会应当在咨询经济和社会委员会之后采取措施。TEFU第207条是基于统一原则（uniform principles）的欧盟共同商业政策（common commercial policy）的规定，而由于该法案直接影响贸易，TEFU第207条是其法律基础。

由于该禁止强迫劳动产品条例，a)需要统一规定以避免成员国法律差异导致的市场扭曲和商品自由流通障碍；b) 确保整个欧盟范围内的执法一致性，防止因某些地区执法不严而威胁公共利益并造成不公平贸易条件；c) 强迫劳动问题通常具有跨境效应，涉及多个欧盟成员国或非欧盟国家，因此需要欧盟范围内的一致应对措施。

该法案为成员国各当局设立了一整套共同权利以强化法案实施，这种建议一套相关机构网络来改善执法合作和一致性的措施并不会对成员国当局施加过度或不成比例的负担。

4.实施方式

使用条例而非欧盟指令的形式实施，以期实现有效执法和合规的目标。此外，欧盟委员会（the Commission）将发布指南，为成员国执法机构和企业提供具体建议。

该条例关于强迫劳动的定义援用了ILO第29号公约第2条的定义，将强迫或强制劳动（forced or compulsory labour）认定为任何在惩罚威胁下强加于个人的工作或服务，且该个人并未自愿提供此类工作或服务。同时，值得重点注意的是，在供应链，即在开采、收获、生产、制造产品的全部或一部中⁹涉及强迫劳动，也会因产品完整供应链溯源而被认定为强迫劳动产品。

欧盟的经济运营商（economic operators）¹⁰不得在欧盟市场上投放或提供使用强迫劳动生产的产品，也不得出口此类产品¹¹，同时终端用户位于欧盟的远程销售或线上方式销售的强迫劳动产品也被禁止¹²。

2.将有新的尽职调查指引发布

本条例并不会对欧盟经济运营商设立额外的尽职调查义务（due diligence obligations）¹³，因此该条例与欧盟《企业可持续发展尽职调查指令》（Corporate Sustainability Due Diligence Directive）的内容并不抵触，但是有效实施的尽职调查将会有助于避免有权当局发起强迫劳动调查¹⁴。

对于该条例的指引，在与相关利益方协商后，最迟不超过2026年6月14日发布并定期更新，并且包括考虑适用欧盟和成员国法律、国际组织的指南和建议以及经济运营商具体情形的强迫劳动尽职调查指引；以及为经济运营商提供关于终止和补救不同类型强迫劳动的最佳实践指引¹⁵。

3.建立强迫劳动风险数据库

欧盟会员会将建立一个提供关于的特定地理区域或特定产品的强迫劳动风险的指示性、非穷尽、基于证据、可验证且定期更新的数据库，这个数据库会包括由国家当局实施的强迫劳动的信息。这个数据库信息来源包括独立的且经过验证的国际组织或研究机构、学术机构等¹⁶。此外，委员会还应设立一个专门的集中信息提交机制，支持所有欧盟官方语言，并且用户友好免费开放¹⁷。

4.主管机构有权发起调查与执法

成员国当局或欧盟委员会在评估和调查潜在对强迫劳动产品法案的违反行为时，应当采取基于风险的方式，并优先处理高风险产品和经济运营商¹⁸。这些调查程序包括了初步调查¹⁹与正式调查²⁰，在主导当局认定确有必要时，还可以进行现场检查²¹。如果确认产品涉及强迫劳动，主管机关可以禁止其投放市场、要求撤回产品²²，并对违规运营商进行处罚²³。

5.支持措施

欧盟委员会和成员国主管机关应采取多项措施，支持经济运营商（特别是中小企业）遵守本条例，包括制定配套措施、设立联络点提供信息和协助，以及组织培训帮助运营商识别风险并与主管机关合作，以确保条例的有效实施，同时减轻中小企业的负担²⁴。

6.时间表

不迟于2025年12月14日，成员国应当向欧盟委员会和其他成员国公布其决定的主管机关信息²⁵；

不迟于2026年6月14日，欧盟委员会在与相关利益相关方协商后公布条例指引，并定期更新²⁶；

从2027年12月14日起，该条例正式实施²⁷。

在百年未有之大变局背景下，该条例的通过一方面反映了我们面对更加严峻的国际形势，另一方面也是对我们高质量发展提出了新的挑战。党的二十大三中全会决定指出，要深化外贸体制改革，对于内外贸一体化提出了要求。因此，对于欧盟这份政治象征意义极强的条例，我们不应仅仅将其视为挑战，更应当将其当做改革的契机。基于这样的思考，我们建议：

1.国内企业要充分评估供应链风险，做好战略规划，尤其可以参考美国强迫劳动实体清单²⁸；

2.认真对待欧盟强迫劳动条例要求。我国是国际劳工组织的创始成员国之一，共批准了28项国际劳工公约，包括7项核心公约²⁹，认真对待欧盟强迫劳动条例要求是我们遵守ILO公约的体现，我们不仅要遵守东道国的现有法律规则，还要做好全供应链合规管理；

3.面对“主体全球覆盖”“全供应链审查”“责任全面紧缩”的企业出海空前困境，企业应当主动出击，积极参与全球治理。比如欧盟在2022年5月就强迫劳动条例问题征求利益相关方意见，我国企业应当积极表态，尽量争取话题主导权，减少可能带来的损失；

4.重视欧盟客户的合规要求，谨慎签署相关承诺、证明。在之后与欧盟客户的交易中，相关合规要求的确认与执行，以及争议解决方式等问题将成为交易谈判中的另一重点内容。我国企业应当提前做好全供应链合规管理，在交易谈判中做到心中有数；

5.积极关注相关立法动态，做好多链运营。当前国际形式波谲云诡，企业应当积极关注主要客户或者潜在客户对应法域的新情况新动态，有针对性的做好多供应链同步运营。